王灝很少在公開場合談及他和PPP的那些往事，雖然當年令人費解的這個名詞，如今已經在中國遍地開花。

　　PPP（Public-PrivatePartnership）在中國的正式名稱是“政府與社會資本合作”，以往它被簡單地稱為“特許經營”，但這顯然是不準確的。

　　“過去政府的模式是自己大包大攬，國有企業自己來做，屬于壟斷經營。政府和自己的親兒子之間很難劃清界限，實際是一個博弈關系，聽不聽話，干的好壞，你都得用他?！弊鳛楸本┦锥紕摌I集團有限公司（下稱“首創集團”）的總經理，王灝在前不久召開的2015（第十三屆）水業戰略論壇上說。而他認為，PPP是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，來提供公共產品或服務，民營企業和國有企業可以作為“企”來存在，都屬于社會資本。首創集團正是以社會資本名義參與到眾多PPP項目當中去的。

　　王灝參與了十多年前北京地鐵4號線的PPP項目，現在他更樂意在環保領域注入以往的經驗?！暗罔F是最復雜的基礎設施，它的投資量大、難度大、安全要求高，所以這個項目進行市場化的難度也是非常高的。在中國，地鐵項目都能夠把PPP運作成功，其他的項目如水廠、垃圾廠等投資量和難度相對還是小得多，所以這種突破和探索對中國是非常有意義的?！蓖鯙f。在他看來，環保產業大多屬于基礎設施、民生工程，當前中國大量的環?；A設施還在地方政府組建的國有獨資公司手里低效運營、持續虧損，“為緩解地方政府債務問題，這些存量環保設施均應該逐步導入PPP的核心機制?！钡@談何容易？

　　地鐵“試驗”

　　王灝最早想推PPP，是因為他正在負責北京的地鐵項目。十多年前，他的身份是北京地鐵集團副總經理，同時兼任北京市基礎設施投資有限公司總經理。

　　“當時做地鐵是虧損的，投資又非常大，沒人愿意投資，地鐵如何引進市場的資金，是一個大問題，沒有盈利模式，傻子才會進來呢?！蓖鯙f。他想到的辦法是，把地鐵這種準公共產品的公益性和經營性進行適當的量的計算，在物理形態上進行分割，構建出一種盈利的模式。并且，他為這種盈利模式設計出“前補償”和“后補償”兩種方式。所謂前補償模式，是把項目的投資分為公益性和盈利性兩部分，公益性部分由政府投資，盈利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，降低投資風險。其難點在于相關法律法規、操作規則還不夠完善，并相應增加部分前期中介費用。而后補償模式又稱運營期補償模式，是按照當時國內固定資產投資項目的資本金制度，公共部門企業與民營企業共同出資組建特殊項目公司（SPV），負責項目的投資、建設和運營。

　　北京地鐵4號線選擇的是后補償模式。

　　根據概算，北京地鐵4號線總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線全部建設內容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由京投已成立的4號線公司負責投資建設。B部分包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占項目總投資30%，由首創、港鐵及京投組建的特許公司(SPV)負責投資建設。

　　4號線項目竣工驗收后，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。

　　特許經營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給4號線公司。特許期分為兩部分，一是建設期：從《特許協議》正式簽訂后至正式開始試運營前一日。二是特許經營期：分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經營期為30年。根據測算，本項目全投資內部收益率約7%～8%，股東投資內部收益率約10％，投資回收期16年。最終核算下來，北京地鐵4號線這個PPP項目，特許公司分擔了項目建設期約55億元的建設投資、開通試運轉費用以及運營期約32億元的更新改造投資。特許期內政府不對運營產生的虧損進行補貼，同時特許公司還需向政府繳納A部分資產租金及企業所得稅。

　　一減一增，大大降低了政府財政壓力，分散了建設運營風險。4號線PPP項目成功實施后，多個省市有關單位先后對4號線PPP模式進行了調研交流，財政部、發改委等國家部委也都將該項目作為典型案例進行推廣。

　　“地鐵4號線PPP項目針對地鐵產品特征，圍繞財務、客流、票價、租金、政企權責等，在交易結構、財務模型、風險分擔機制等進行了一系列創新。這些創新稍加變更，均可以運用到環保類基礎設施PPP項目中?！蓖鯙f，首創集團眼下正在環保產業推廣的PPP項目，也正是想借鑒這種模式。

　　王灝表示，環保產業在中國至少有20多年的發展歷程，但很多環保企業還是很艱難。現在中國的環保產業已經進入到一個非常好的活躍期，需要作為一個重要的窗口期來把握。不過，當PPP火起來了，很多事情也不像他想象的那樣順利。

　　卡在哪里？

　　根據首創集團的統計數據，國務院及各部委目前已發布20余份文件推廣PPP模式，今年的31份地方政府工作報告中至少有25份提及PPP模式。在目前公布的部分省市PPP試點項目清單中，屬環境領域的項目數量占比達到了42%，總投資規模占比為12%。北京明確提出PPP在公共領域的市場化試點，鼓勵社會資本進入軌道交通、鎮域供熱、水環境治理等領域。

　　王灝說，PPP現在比較火，但是有很多誤區。一個誤區就是很多地方政府把PPP簡單理解成一種融資方式，其實是另外一種圈錢的途徑，會出現“關門打狗”的問題。企業去了，最后被騙了，而這種公益性的服務需要穩定可持續，這樣會出現一些爭執，影響公共服務的質量。

　　“當年我對它的定位是解決政企關系，解決政府的運營效率問題，建立科學的政企關系，科學的補償機制，實際上是推動政府改革和社會企業改革。第二個層次才是吸引社會資本，解決政府公共服務投入不足問題?！蓖鯙f。

　　第二個誤區就是不平等。一些地方官員有點高高在上，官員意識、長官意識沒有根本改變，不是真正去構建平等伙伴關系、合作關系；還有一些政府部門僅做招商宣傳、對產品內在規律缺乏深入研究；也有的地方缺乏長遠規劃，搞運動式PPP，沒有從構建適度競爭運營格局、促進城市長遠持續發展角度考慮PPP項目選擇與布局，一陣風過后留下一堆遺憾?！癙PP要長遠規劃，不要搞運動。十多年前我就說PPP早晚會火，但我反對運動式的?！蓖鯙f。
對此，北京大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥深有同感。作為第三方機構為政府部門提供PPP政策服務的公司，大岳咨詢早年間曾經做過北京第十供水廠的PPP項目，金永祥回憶稱，那真是一波三折。

　　這個PPP項目在十幾年間險情頻現：水源地供需倒掛、政府中途萌生退意、外資伙伴突然出局、土地價格一路飆漲……中國此后許多PPP項目可能碰到的麻煩，北京第十供水廠幾乎一個不拉都遭遇了，并成為當時亞洲地區唯一經常被全球媒體跟蹤的熱點頭條。“之所以感覺在政府層面出現問題，對民營資本粗暴，實際上是PPP市場秩序混亂造成的?！苯鹩老榉治稣J為，一方面在政府，草率簽約、隨意違約，這是影響PPP成敗的一個問題，同時社會資本這方面，不能否認有些資本是有問題的。

　　在金永祥看來，PPP從出現至今有30年時間，走過了五個階段，即探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段，現在進入普及階段。發改委、財政部、住建部、交通部等多部委都在做PPP相關政策法規的討論、制定、培訓和推廣，PPP已經滲透到各個領域，變成了政府的一個戰略工具。

　　但是問題來了：PPP到底該歸誰管？

　　在中央部委層面，這個問題并沒有得到解決。“如果大家看去年政府發文的話，的確發改委和財政部的文件存在著一些新聞媒體所稱的‘神仙打架’的問題?！北本┦匈Y略律師事務所副主任合伙人律師徐向東說，比如財政部發的“PPP操作指南”、發改委發的“PPP指導意見”，以及此前住建部發的“市政公有事業管理辦法”。而從具體的項目來看，更是一團亂麻。最終接手上述北京第十供水廠PPP項目的金州環境集團董事長蔣超說，地方政府部門存在多頭管理，問題出了，不知道找誰談?！氨热缢⒗椖?，原來由建設部門來牽頭，現在發改委開始介入，建設部往往很長一段時間做招標、邀標，現在發改委來了之后，到底誰牽頭不知道了。”蔣超說，因為項目發起人很重要，很多垃圾焚燒項目，最后這個地點都沒選好，根本就沒辦法做下去。

　　徐向東給出的解決方案是，地方政府的發展改革部門、行業主管部門和其他部門都可以作為PPP項目的主管部門?！罢f白了，在做具體項目的時候，究竟誰是項目的主管部門或者發起人，由地方政府決定，可以是住建部門，可以是財政部門，可以是發改部門，這是微觀層面的事情。再宏觀一點，如果把PPP上升到一個國家層面，畢竟去年財政部已經設立了PPP管理中心，中國的PPP如果做成一個事業的話，應該是以PPP管理中心牽頭來做?！毙煜驏|說。

　　讓改變發生

　　2014年是中國PPP的元年，而2015年是中國PPP的突破年。

　　這是徐向東一直以來堅持的觀點。他認為，突破有兩點，第一是PPP現有實踐與現有法律的沖突，尤其是土地方面管理制度的沖突，今年會得到一些初步的解決。第二是包括銀行、基金等等各種金融機構在今年會大舉進軍PPP項目。同樣是為PPP項目提供咨詢服務的上海濟邦投資咨詢有限公司董事、總經理張燎，最近一直在留意政府的相關文件。他發現，從去年8月31號開始到今年1月23號的145天里，政府出臺了14份直接或者間接與PPP相關的文件。大量的PPP相關文件密集出臺，在他看來，遠比前幾年運作PPP項目時的政策環境好得多?！按蠹冶г拐皇匦?、費價機制不能落實、回報機制欠缺合規性，還有爭議解決機制沒合理的定性和出口，這些問題都是因為缺乏規范運作的制度環境?！睆埩钦f。

　　不過，中國保監會資金運動監管部投資監管處博士羅桂連表示，現在相關部委發文雖然較多，但是這些文件都是規范性文件，從剛剛公布的《立法法》看，規范性文件實際上沒有政府約束力?！艾F在急需推進一些基本立法，比如‘PPP法’或者‘基礎設施投融資法’，才能為PPP運作打下一個比較好的制度框架?！绷_桂連說，規范性文件連對抗地方政府的行政法規的效力都沒有，很難起到作用。

　　他承認，全國范圍內立法可能還有相當的難度，國內情況也比較復雜，差異性很大。而現在有一個好的跡象，即《立法法》提供了一個新的出路，通過地方性立法，可以起到相應的法律效力。

　　政策法律的缺失只是一方面，張燎看到的另一個問題是，PPP項目運作跟金融機構的角色密不可分，無論是股權融資還是債務融資，沒有他們的支持，PPP交易結構設計得再好，項目也落不了地?！般y行、保險、信托、基金等各類金融機構產品特性不一樣，如何和PPP對接起來——是在項目層面還是在企業層面進行對接，如何實現風險控制，滿足相關的監管政策要求等，都是很大的問題。”張燎認為，金融機構和PPP的對接，2015年可能會有突破或嘗試。

　　對此，有過PPP項目操作經驗的王灝給出了建議。

　　他表示，可以利用“優先股+PPP模式”作為一個切入點，把一部分長期閑散的社會資本集中起來，以優先股方式投入到環?；A設施等領域的PPP項目，“重點可以研究老百姓理財資金、社?；鸷捅ｋU資金等資金的優先股引入方案?！?/BODY>